国外油气资源监管分析与对我国的启示

英国、挪威和巴西是世界重要的石油生产国，对世界石油工业起着举足轻重的作用。在不断改革与发展中，三个国家建立了有效的、特色鲜明的、相对完善的油气资源管理体制，极大地促进了本国油气工业发展综合对比分析认为，挪威、巴西及英国油气资源管理具有如下特点：一是制定了相对完备的法律体系，并不断深化改革，完善体制，以适应油气开采的实际需要；二是建立了层次清楚、职责分明的机构；三是强化油气矿权管理，不断引入竞争机制，建立了完善的区块招投标制度；四是加强油气勘探开发监管，提高资源开采效率，维护国家权益。借鉴其成功经验，结合国内实际情况，提出了深化油气资源矿权管理改革，逐步建立油气矿权招投标制度，加强油气资源开发监管等建议。

关键词：油气资源 管理体制 监管 启示 英国、挪威和巴西是世界重要的石油生产国，对世界石油工业起着举足轻重的作用。经过多年的改革与发展，3个国家建立了较完善的油气资源管理体制，极大地促进了本国油气工业的发展，实现了油气资源高效、合理地开发。本文通过总结英国、挪威及巴西油气资源管理体制，分析其特点和经验，探讨其对我国油气资源管理与改革的借鉴意义。 一、法律法规及政策 1.挪威 1965年，挪威国家议会制定了第一部《石油法》。截至目前，该法已历经4次修改和完善。随后，相继出台了30多个石油天然气管理方面的法规、细则和规章，如《石油税法》、《海上钻井规章》、《海上作业规章》及《石油生产许可证》等，形成了完善的石油法律框架体系，规定了油气资源归国家所有，明确了油气资源管理机构与职能，设立了国家石油公司，强化了油气勘探开发监管，实现了油气开采与环境保护的双赢。 依照法律，挪威政府主要通过征收税费、直接参与油气收人分配及从国家石油公司分红等方式体现国家所有者权益。为保证挪威“后石油时代”的经济持续发展，政府依法建立了“石油基金”,并授权挪威中央银行承担基金经营管理。 2.巴西 20世纪60年代以来，巴西先后颁布了《石油法》、《石油投资法》及《烃类矿物资源法》等法律，出台了税费征收、勘探/开采标准合同、标准租让合同、仲裁等一系列法规、规章，逐步形成了市场化改革的法律法规体系，明确规定了全国陆地、海上油气资源为国家所有，油气勘探、开发与生产的全部权利归巴西联邦政府。依据法律，巴西联邦政府建立了规范的油气矿权管理制度，要求通过招投标方式获得油气勘探开发特许合同，并详细规范了特许合同基本要求、条款及主要税费政策等。 为了引人竞争机制，推进市场化改革，促进深水油气勘探，巴西制定了新的石油投资法和新的石油财税制度，取消了巴西石油公司的完全垄断地位，允许国内外私营公司参与油气开采，极大地促进了巴西油气勘探开发。 3.英国 经过数十年发展，英国政府建立了完善的油气资源管理法律法规体系，包括《大陆架法》、《石油法》、《天然气法》、《石油所得税法》、《天然气征税法》及《陆上与海上石油生产条例》、《陆上与海上石油勘探开发许可证规则》等。法律规定，英国陆上和海上油气资源归国家所有，建立了以油气矿业权招标制度为核心的油气资源管理体制，明确了油气勘探开发管理、监督的机构及其职能，系统规范了油气勘探、开发与生产活动，形成了一整套有效的税费制度和合同条款、类型，并主要通过税收等方式体现国家所有者权益。 为了避免油气区块闲置，吸引投资，促进油气勘探开发，英国政府出台并多次修订了油气区块招投标、税收等多项政策，包括废除了专有勘探权、简化了勘探开发许可证申请程序、对新开发油田免征石油税、降低老油田的石油税率等，鼓励提高采收率，开发边际油气田，加强环境保护，实现了油气资源开采效益最大化和环境影响最小化。 二、主要机构与职责 1.挪威 挪威油气资源管理体制颇具特色，政府部门、监管机构、企业、中介组织层次清楚、职责分明。挪威油气资源的政府管理职能归口于石油能源部。石油能源部负责对油气资源和其他能源的宏观管理以及政策的制定和贯彻实施，代表国家维护资源所有者权益，对油气勘探和开采实行区块招标，发放许可证。下设的勘探开发与市场司、石油司直接负责油气资源管理。另外，环境部、劳工和社会保障部、渔业和海岸事务部、财政部等参与油气资源勘探开发环境保护、健康安全、税费等管理。 挪威石油管理局（NPD）成立于1972年，行政上隶属于石油能源部，是该国石油行业的监管机构。该局具有四大职能：一是决策咨询服务，为石油能源部制定战略与规划、重大政策等提供研究、信息等决策依据，为新区块的开放、许可证发放、提高采收率等提供技术咨询，同时提供安全、环保、卫生等方面的专业技术支撑服务；二是行业监管，负责挪威油气勘探开发与生产活动的全程监管，包括油气勘探开发方案审查、井的监控、原油产量计量等，承担区块招投木收取权利金、矿区使用费和二氧化碳排放费等；三资源调查与风险评估，受石油能源部委托开展油气源前期基础性调查评价工作，进行安全、健康、环境方面的风险和影响评估，每年向石油能源部提交一份挪威大陆架油气资源评价报告；四是资料汇交与理，负责挪威油气地质资料的汇交、规范和管理，承油气信息、数据上报及发布等管理工作，提供多层的资料、信息服务。 挪威石油商会成立于1997年，是挪威油气行的中介机构，实行董事会制度，由挪威政府和挪威油气企业联合建立，旨在促进石油公司、技术供应商务公司和政府之间对话与合作、交流。现有140多公司人会，设有秘书处，一般经费来自石油能源部。余则由会员公司支付。 挪威国家石油公司（Statoil）是一家国有大型跨国石油公司，创立于1972年，主要从事石油和天然气采、生产、运输、精炼及石油产品销售，在33个国库地区开展业务。作为北欧最大的石油公司，该公司石油产量占挪威石油产量的60%,天然气产量占40该公司在海洋（深水）油气开采、提高采收率、精炼脱硫技术等多方面处于世界领先水平。挪威政府控股的大型石油企业还包括海德鲁石油公司等。另外，挪威还有大量私营中小石油公司、工程技术服务公司外资企业。 2.巴西 能源和矿业部是巴西油气资源的政府主管部下设巴西国家石油管理局（ANP），全面负责巴西氏和大陆架油气资源勘探开发利用管理。主要职责包括：制定和实施石油、天然气政策，保证石油供应护消费者权益；承担油气资源矿权管理，审批勘探主发许可证，组织招标和审查合同等，并监督合同生情况；全面监管油气勘探开发活动，保护环境；监理有资产的私有化，对石油运输、加工、销售等进布管、调控；开展重大科技研发。总体上，巴西国家二管理局既具有石油工业的行政管理职能，又具有i业监管职能，是一个较为典型的政监合一的油气资源管理机构。 按照法律规定，巴西联邦政府还设立了国家能源政策委员会，由能源和矿业部主持工作，并对巴西总统负责，专门负责制定国家能源发展战略、规划及宏观政策等。具体职责包括：研究制定巴西能源战略和中长期规划，明确能源发展目标和方向；制定能源政策，确保能源资源的合理开发利用，保障国内能源供应；制定特别能源计划和措施，如核能、乙醇、天然气等计划；制定能源进出口政策和国家燃料油储备政策等。 巴西石油公司（Petrobras）是一个上下游一体化、跨国经营的国有石油公司，巴西联邦政府控股51.5%,形成了勘探开发、炼油、石化、运输和贸易、天然气发电五大业务板块，其中上游约占60%.该公司业务范围已涉及世界近20个国家和地区，以深水油气勘探开发为主，在世界深水油气开采、工程等技术方面居国际领先地位。目前，该公司海洋油气勘探作业水深达3000米左右，开采作业水深近2000米，深水、超深水油气储量占公司总储量的80%,深水油气产量约占总产量的65%. 3.英国 英国油气资源管理职能归属贸易和工业部（DTI），其下属的能源资源开发司（ERDU）、矿区使用费办公室等部门行使该国油气资源行政管理职能。其中，能源资源开发司下设5个处，负责管理英国陆上和海上油气资源勘探开发、生产及相关活动，包括油气资源勘查/开采许可证管理、区块招投标、环境保护、安全生产、制定相关政策等。矿区使用费办公室负责征收和管理大陆架油气矿区使用费和天然气税，并与有关部门联合研究制定有关税费政策。另外，企业、贸易与投资部（DETI）也参与油气资源管理，主要负责颁发北爱尔兰油气勘探开发许可证，并参与英国其他地区许可证的颁发和授予等。 隶属于贸易和工业部的英国石油天然气管理委员会则是英国油气勘查开采的监管机构，负责监督和管理英国陆上和大陆架油气资源勘探开发、生产及相关活动，包括勘探、开发方案的审查，提供信息技术支撑，并制定和实施相关政策。另外，天然气和电力市场办公室（OFGEM）负责监管英国天然气运输、配售和电力市场运行，参与天然气开发利用的监管。